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建立民生导向型财政政策的现实路径

未知 2014-11-24 10:40

   财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。那么,推进国家治理现代化,我们需要秉持什么导向建设现代财政制度呢?这可以从新一届政府的施政目标和现时财政支出实践中寻找答案。李克强总理在2013年“两会”之后答记者问时谈到,新一届政府的施政目标有三:一是持续发展经济,二是不断改善民生,三是促进社会公正。他说,“如果说政府也是民生政府的话,就要重点保障基本民生,来编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网。其中包括义务教育、医疗、养老保险、住房等,努力逐步把短板补上。”这表明不断改善民生、建设民生政府、弥补民生短板、促进社会公正将成为财政政策着力保障的重中之重。与此相对应,2008—2012年中央公共财政用于民生的支出累计16.89万亿元,年均增长21.1%,占中央公共财政总支出比重稳定在三分之二以上。不仅如此,中央对地方税收返还和一般性转移支付,以及地方财政也都体现出民生优先。这表明我国公共财政日益聚焦于民生问题,新时期财政结构性改革的方向更趋清晰,“民生财政”的色彩愈加凸显出来。

  由此可知,建立民生导向的财政政策业已成为未来财政理念转变、财政制度改革的自觉选择。

  一、民生财政:公共财政的延续和深化

  在20世纪90年代之前,我国财政是典型的“生产财政”,从政策目标到支出安排都是围绕经济建设来确定。20世纪90年代以后,随着社会主义市场经济体制的建立,资源配置由市场起基础性作用的机制开始形成,各级政府直接干预经济的职能逐步弱化,财政逐渐从竞争性领域退出,主要提供公共产品和公共服务,经济建设支出大幅度下降、财政生产性支出的功能随之不断弱化。特别是进入21世纪以来,财政支出明显向提供公共服务和实施财政宏观调控为主要内容转化,已经初步具备了公共财政的典型特征。

  2003年以来,民生问题被摆上了显要位置,我国财政支出逐渐向教育、医疗卫生、社会保障等领域倾斜。2003—2007年,全国财政支出累计约为17.7万亿元,相比之前1998—2002年这五年的8.1万亿元增长了1.19倍;2008—2012年这五年间,中央公共财政用于民生(大口径统计)的支出累计16.89万亿元,年均增长21.1%。2013年中央财政预算中,在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化体育等与人民群众生活直接相关的支出安排合计15712.5亿元,比上年预算数增长13.5%,比上年执行数增长9.6%。由此可以认为,“一个以民生领域为支出重点,以民生福利为基本取向,并由此实现改革成果共享的民生财政已日益凸显”。

  但是,近年来,财政民生化取向的增强并不意味着“公共财政”理念与实践就从此退出历史舞台,“民生财政”不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物,而是前一阶段财政公共化改革的延续,更是在经济市场化新阶段下对财政公共化改革实践的深化。具体而言,它是指在整个财政支出中,用于教育、就业创业、医疗卫生、社会保障和住房保障等民生方面的支出占到相当高的比例,甚至处于主导地位。

  二、当前民生财政建设中存在的问题

  虽然近年来我国在从公共财政向民生财政的历史性转型过程中取得了很大成就,但是,总的来看还是存在不少问题。主要表现在:

  财政民生支出总量仍然不能满足经济社会发展需要。财政支出中有多大比重用于民生工作,是衡量公共财政“公共性”的重要指标。尽管我国财政用于民生方面的支出快速增长,但其占财政支出的比重仍然偏低。以财政教育支出为例,经过持续不断的加大投入,2012年国家财政性教育经费支出达到21994亿元,占GDP比重如期实现4%的目标,刚达到发展中国家4.0%左右的平均水平,与世界平均5.1%的水平仍有相当差距,与教育优先发展的战略地位不相符。

  财政民生支出使用效益有待提高。目前,我国对财政性民生资金的关注还主要集中在收支上,而对支出后的实际成本和最终效果很少考核,这使得财政民生支出使用效益存疑,背离了民生财政的这个最终目标。这个问题主要表现在两个方面:一是部分地方工作做得不到位,使得诸如就业专项、社会保险、社会救助等方面民生资金被冒领、骗领的现象较为突出,存在“跑冒滴漏”问题;二是部分领域财政民生支出的公平性仍然较差,有限资源在地区间、城乡间、群体间配置上还存在着厚此薄彼甚至“劫贫济富”的现象,同时部分政府工作人员以“请客吃饭”的心态来安排民生资金使用,存在优亲厚友的违法违规行为。

  三、建立民生导向型财政政策的现实路径

  优化财政支出结构,加大民生投入。虽然民生财政不能以简单的财政支出占比来判断,但是构建民生财政、提高民生保障水平,首先还是要适应民生需求层次性和发展性的要求,不断调整和优化财政支出结构,加大对民生的投入。具体而言,就是要在建立保障民生投入持续增加长效机制的基础上,坚决削减不必要的开支,较大幅度压缩行政公务支出在财政支出中的比重,逐步降低财政支出中直接用于经济建设的份额,不断扩大教育、就业创业、社会保障、医疗卫生以及住房保障等民生建设领域的投入,千方百计增强财政支出的公共性。这不仅要求我们在财政增量上下功夫,还应当对现有财政分配格局进行调整,敢于动真碰硬。

  推进财政体制改革,优化民生分责。如何完整设计、细化支出责任分配关系,形成中央政府与地方政府以及地方各级政府财政之间在民生支出方面的合理负担格局,并在此基础上对财权进行相应的匹配,是一个比加大投入更为重要的体制问题。由于各类民生事业具有的性质和特点不同,各级财政承担的支出责任也应有所区别。例如,社会保障由于涉及面广、周期长、影响大,主要应由中央财政和省级财政来负责提供,由县级财政具体管理落实;义务教育和医疗卫生等民生事业,应由中央、省和县三级财政共同承担,各级财政承担的比例,应视各地经济发展水平而定。在经济欠发达地区,应全部由中央与省级财政承担,通常情况下,以省级财政为主;在经济中等发达地区,应由三级财政共同承担,但是中央和省级财政应负担50%以上;在经济发达地区,应由三级财政共同承担,但是以县级财政承担为主。

  规范和完善财政转移支付制度。在合理划分财权与支出责任的基础上,通过纵向与横向的财政转移支付,给予地方或下级财政特别是县乡财政一定的财力补助,以弥补其民生支出缺口。具体地,完善财政转移支付制度,应严格控制专项转移支付的项目和规模,增加一般性转移支付规模,保证各地区基本民生服务提供能力的大体一致;加强对必需的专项转移支付项目的论证审批、监督检查和绩效评估,防止被截留、挪用,提高其使用效果;下决心破除既得利益阻碍,逐步取消税收返还,将其并入一般转移支付形式,增强各地根据自身实际安排民生支出的能力;完善财政转移支付的法制化建设,用法律形式将转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来,确保民生支出有保障。

  建立财政民生支出绩效评价体系。通过建立绩效评价指标体系,才能真正反映财政支出的合理性。首先,要促进政府行政理念从单纯注重GDP增长向经济发展与民生改善并重转变,突出发展成果考核评价体系的民生导向,大幅度提高劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等指标的权重。同时,要建立健全对领导干部的综合考核评价机制,积极引导人民群众参与评估政府任期内的各项民生工作,切实提高民生服务的质量和效果。其次,建立健全民生支出的民主决策监督机制和民意利益表达机制,在民生资金使用、社会服务管理以及民生支出效果评价方面充分听取各方面特别是群众的意见,按照各项民主支出能够公开透明、规范运作,并接受群众的监督。

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